农业、农村、农民问题是全党工作的重中之重，草原保护建设和草原地区经济社会发展与“三农”问题密切相关。没有草原的发展就没有全国农业的发展，没有草原地区的繁荣稳定就没有全国的繁荣稳定，没有牧民的小康就没有全国人民的全面小康。必须看到，草原发展既是我国农村改革发展的重要组成部分，是提高农业综合生产能力的重要保证，同时也是我国农村改革发展的重点、难点和建设资源节约型、环境友好型农业生产体系的必然要求。因此，正确把握我国农村改革发展对草原发展的新要求，充分认识草原发展对促进我国农村改革发展的重要意义，有利于从战略和全局高度来保护建设草原，促进农区、牧区协调发展。

　　当前，制约我国草原发展主要有五个方面的问题。

　　片面的经济发展观与草原生态保护的要求不相适应

　　在一些地方，特别是一些草原地区，不顾资源、环境的承受能力，片面追求经济发展，非法征占用草原、大量破坏草原、侵害农牧民利益的现象还比较突出。据统计，2007年全国违法开垦草原、非法征用占用草原、乱采滥挖草原资源等案件近4500起，破坏草原面积达11万公顷。从这些案件的特点看，主要是开垦草原种粮、植树、开采矿藏、搞工程建设、无序乱挖草原植物资源等。可以预见，未来在草原上开采石油、煤、天然气、金属等矿藏的力度今后还将进一步加大，草原地区在道路建设、风电建设、城镇建设等方面步伐也将不断加快，这势必给草原保护建设带来更大的难度。正确处理好经济发展与草原保护的关系，兼顾经济效益、生态效益和社会效益，是当前草原保护建设和草原发展面临的最突出课题。

　　现行农业政策与统筹农区牧区发展的要求不相适应

　　近些年来，我国稳定完善强农惠农措施，这些政策对促进农业发展、保障粮食安全、增加农民收入发挥了积极的作用。但不容回避的是，这些政策主要是针对农区，而针对鼓励草原地区维护生态安全、促进草原畜牧业发展，使牧区、牧业、牧民受惠的政策缺乏，在一定程度上存在着重农区轻牧区、重农民轻牧民、重粮轻草的现象。这在客观上造成近几年农区种粮农民收入增速加快，而草原地区的牧民则因享受不到相关补贴政策，收入增长放缓的局面。另外，政策的缺失和不平衡还导致草原保护建设形势日益严峻。由于种粮效益显著提高，使得一些地方开垦草原种粮的现象明显增多，一些本应实施退耕还草的耕地停止了退耕，一些地方原本种植牧草或饲料作物的土地也被用来种植粮食作物。耕地“占补平衡”政策的实施，导致一些地方为弥补非农建设占用耕地的面积，大量垦草造田。最近，有的地方又提出了增加粮食生产能力的新目标，将土地保护整理、土地复垦作为增加耕地面积的重要措施，显然，目前能够进行所谓保护整理和复垦的土地主要是草原（南方主要是草山、草坡），如果不提高警惕，坚决防止开垦草原的现象发生，这些地区的草原有可能面临一场浩劫。

　　日益沉重的草原负荷与实现草原资源可持续利用的要求不相适应

　　一是人口数量在未来很长一段时间内仍将不断增长。目前，我国草原地区每年人口自然增长率约为7‰-10‰，随着人口的不断增加，其对草原资源的占有和索取在客观上也会必然增加。二是草原家畜数量还将不断增加。2007年西藏、内蒙古、新疆、青海、四川、甘肃六大牧区，牛羊饲养量是1978年的2.5倍。由于草原畜牧业在未来很长一段时间内仍将是草原地区农牧民收入的主要来源，且草原畜牧业发展主要依靠家畜数量增长的现状在短期内还不会根本改变，因此，为维持生存并逐步提高收入水平，草原的家畜承载量随之增加不可避免。目前，我国草原地区农牧民的年人均收入只有2000多元，距离小康目标要求的人均收入8000元的水平还有很大的差距，要缩小这一差距，通过继续增加饲养家畜的数量仍然是草原地区的主要选择。三是草原面积将不断减少。随着草原地区经济的发展，对草原征占用的需求将越来越强烈，草原面积的不断减少将是必然的趋势。由于人口、家畜的不断增加，并伴随草原面积的减少和草原生产力的降低，草原的负担将日益沉重，实现草原可持续发展的难度也将越来越大。

　　落后的草原基础与促进草原地区经济社会发展的要求不相适应

　　受自然条件和发展阶段的制约，草原地区在农业基础设施体系、抗御自然灾害能力、物质装备水平以及科技、教育、文化等方面发展明显滞后。从建国到2000年，我国对草原的投入总计约0.5元/亩。2000年以来国家虽然加大了投入力度，投入总计约100亿元，平均25元/公顷，而同期国家投入林业的资金1100多亿元，平均630元/公顷，每公顷的投入是草原的25倍。全国草原围栏面积不足总面积的10%，且围栏质量和围栏“到户”情况还不尽人意。人工草地面积多年徘徊在800万公顷左右，仅占草原面积的2%，远远低于发达国家60%—70%的水平。全国有效灌溉面积占国土面积的56.7%，而内蒙古、四川、西藏、甘肃、新疆等六省区有效灌溉面积只有其国土面积的3%，天然草原的灌溉面积比例就更低。全国每百个劳动力中文盲或半文盲7.46人，西部地区是12.19人；西部地区每百个劳动力中大专以上学历人数是0.48人，只有全国平均水平的62%。畜牧业良种推广和疫病防制体系还很不健全，草原保护、监测、防火防灾体系还很不完善。草原监督管理工作也十分薄弱，平均80万亩草原才有1名监理人员，而全国林业监督管理执法人员却有30余万人。“十五”期间国家对草原防火投资约2亿元，而同期森林防火投入20亿元，其单位面积的投入是草原的22.8倍。在道路、通讯、电力等基础设施方面，草原地区也明显较其他地区有很大的差距。由于草原地区财政大

　　多十分困难，工业发展水平一般也不高，统筹城乡、工业反哺农业、城市支持农村的能力不强，依靠自身力量开展草原保护建设的能力非常有限。薄弱的草原基础，远远不能满足草原发展、农牧民增收和全面建设小康社会的需要。

　　不完善的体制机制与推进草原改革发展的要求不相适应

　　由于多方面的原因，我国草原承包工作进程远远落后于耕地，甚至落后于林地。调查显示，截至2006年底，全国累计承包草原约35亿亩，只占全国草原面积的58%。虽然北方草原承包落实相对较好，但承包“到户”率很低，且不少夏季牧场尤其是高海拔、较偏远的草原大多还没有承包，一些地方还有大面积的“机动草原”长期未予承包。我国南方地区有约10亿亩天然草原，多处于“无主”或“混用”状态。由于草原承包制度落实不到位、草原经营权和所有权不明晰，经营主体不落实，保护与利用的责任不明确，农牧民的生产积极性、创造性得不到充分发挥，农牧民保护建设草原的自觉性、主动性得不到有效调动，草原发展和农牧民增收受到了很大的制约。此外，草原生态补偿机制的建立还一直停留在探索阶段，尚未真正启动。因此，加快建立适应新时期草原发展的体制机制，要求极为迫切、任务相当艰巨。