我国是一个以粮猪为主的农业大国，"粮猪安天下"。猪肉安全与粮食安全一样，始终是一个关系农村经济发展和社会安定的根本问题。改革开放以来，我国的生猪生产取得了长足发展，随着人民生活水平的提高，人均猪肉消费量日益增长，但是生猪饲养成本不断增加，疫情风险不断加剧，生猪价格周期性波动的幅度不断增大，在一定程度上影响了农民养殖积极性。因此，要着眼长远，从制度上解决生猪生产、流通、消费和市场调控方面存在的制度问题，建立生猪生产稳定发展的长效机制。
    1 当前的生猪生产现状分析
    1.1 生猪生产数量下降
    据农业部调查，2007年6月底全国生猪存栏4.76亿头，同比下降0.15%，比2005年同期下降2.1%，其中能繁母猪存栏4 400万头，同比下降1.98%，比2005年同期下降5.01%，供给偏紧。一些散养地方的生产下降幅度更大，根据江西省畜牧兽医局对54户年出栏50头以下散养户的随机抽样调查，1－6月，生猪出栏762头，同比下降了20.13％，生猪存栏910头，同比下降13.5％，比5月底减少2.05％。补栏积极性不高，5－6月补栏516头，同比仍下降11.19％。
    1.2 生产方式仍然落后
    主要表现在3个方面，一是饲养方式落后。目前，生猪养殖正处在一个由传统养殖向现代养殖转型的过程，规模化养殖虽然得到较快发展，但总体水平不高，千家万户分散养殖仍占主体地位。全国出栏50头以上生猪的规模化养殖比重仅占42%。饲养方式落后，既不利于动物疫病防治工作的开展，也不利于标准化生产技术的推广，影响了规模养殖效益。二是加工方式落后。绝大部分是传统的初级加工和粗加工，现代化的肉类加工量不到20%。三是流通方式落后。冷鲜肉和肉制品销售应是今后的主要发展趋势。但是，目前生猪外销80%以上为活大猪，冷鲜肉和肉制品销售份额很少。活大猪运销，既增加了运销成本，又容易引发疫病。
    1.3 生猪疫情形势严峻
    据全国畜禽疫病普查资料显示，我国现有畜禽传染病202种，其中细菌性传染病111种，病毒病80种，真菌病11种。其中流行面广、危害严重或在局部发生但存在较大潜在危险性的也有38种。全国每年因动物疫情造成的畜禽直接经济损失达260亿~300亿元。特别是近年来，猪链球菌病、高致病性猪蓝耳病等新疫病的出现，对生猪养殖带来的损失越来越大。仅2007年1月~7月10日，全国就有25个省份先后发生高致病性猪蓝耳病疫情，疫情县次302个，疫点586个，发病143 221头，死亡39 455头。
    1.4 价格波动幅度增大
    根据1984-2007年的生猪市场价格波动情况看，生猪价格总体呈波浪式上升，波幅不断增大。1984-1987年经历了第1个"上升-下降-上升"的小周期，但波幅不大，该周期最高价与最低价相差0.6元/kg。1987-1993年，为第2个波动周期，波幅约为2.0元/kg。1993-2000年第3个波动周期，1995年为"波峰"，1996年稍有下降，1997年则再次达到"波峰"，到1999年急速下降，跌入"谷底"，该周期波幅达到4元/kg左右。2000-2006年为第4个波动周期，2000-2002年生猪市场价格一直徘徊在较低价位，到2003年开始回升，2004年9月达到"波峰"，以后开始缓慢下降，至2006年6月，跌入"谷底"，该周期波幅为3.5元/kg左右；2006年7月开始回升，2007年4月开始急速上升，7月达到"波峰"，较上年同期增长103.6%，增幅6.83元/kg。
    1.5 恢复生产信心不足
    尽管2007年生猪价格出现了两轮大幅度上涨，农户养殖利润达到了每头500元以上，但是散养农户受"三怕" (怕疫病带来新的损失、怕下一饲养周期价格下跌、怕规模养殖造成环境污染)的影响，加之仔猪供应跟不上，规模养殖用地难、贷款难，恢复生产积极性不高，一些地方的空栏户比例达到50%以上。
    2 生猪生产困境的制度分析
    新制度经济学认为，经济发展本身是一个制度和技术变动的过程，不同的制度选择和制度安排，会导致各异的经济发展秩序及相应的经济发展绩效。生猪生产是特定制度安排前提下，相关资源配置的最终经济成果的表现。对于我国的生猪生产这样一个正处于由传统的分散粗放型养殖向现代的集约规模型养殖转型的发展新阶段来讲，不合适的安排是影响生猪稳定发展的关键因素。
    2.1 养殖用地制度的缺陷
    生猪养殖必须要有固定的养殖场地，养殖用地问题是生猪养殖必须首要解决的根本性问题。规模养殖将是现代生猪养殖的根本趋势，生猪规模养殖要取得完整的养殖用地使用权，必须同时满足两个条件，一是要取得土地使用权，二是要取得从事生猪养殖的"用地许可权"。因为从原土地承包者或农村集体组织手中接转过来的土地使用权是农业用地使用权，虽然生猪养殖属于农业生产，但是由于生猪养殖的栏舍是固定设施，根据现行的国土利用制度，固定建筑物的用地均属于非农用地。生猪养殖的栏舍建设，要办理临时用地许可证或按建筑用地办理手续。而这两种用地许可方式都要承担费用较高的土地利用费，相对养殖利润较低的养殖农户来说，大大超出了养殖者扩大规模所能承受的经济能力。
    2.2 生猪有关税费制度的缺陷
    20世纪70年代开始，我国大部分省份实行牲畜屠宰税制度，采取"以畜养畜"方式将屠宰税全额返还用于支持畜牧业发展，这是当时各级政府在财力相对紧张的情况下筹集养殖公益基础设施建设资金的有效形式，对推进以生猪为重点的畜牧业发展起到了积极作用。2003年，我国在总结农村税费改革成功经验的基础上，全面取消了牲畜屠宰税，减轻了农民养殖负担，调动了农民养殖积极性。但从养殖业投入和养殖业综合税费改革等方面来看，目前税费制度还不完善。一是一些地方在取消牲畜屠宰税后，没有相应增加畜牧业的财政预算，造成养殖公益性基础设施建设资金严重短缺；二是税费改革取消的只是牲畜屠宰税，一些地方对定点屠宰场和生猪屠宰企业仍以工商税等其他税种进行征税，此外还有生猪检疫费、防疫注射费，等等。据调查，目前1头生猪仍要交纳40元以上的税费，这些都直接或间接加重了养殖者负担。
    2.3 流通制度的缺陷
    目前，生猪产品的调运以活大猪为主，占80%以上。主要表现在：一是"绿色通道"政策鼓励的是"运猪"而不是"运肉"。"绿色通道"对活大猪调运减免过桥、过路通行费，在一定程度上是鼓励了活大猪运输；二是定点屠宰制度鼓励的是"运猪"而不是"运肉"。实行生猪定点屠宰后，一些地方对异地猪肉进入本地市场既要经过定点屠宰部门许可，还要进行重复检疫，限定数量、限定销售场所。目前，大型现代屠宰企业的冷鲜肉销售主要是通过销售地许可的连锁店销售；三是运销组织制度鼓励是"运猪"而不是"运肉"。一些地方为促进生猪外销力度，制定优惠政策，鼓励发展以生猪运销为龙头的中介组织，虽然生猪销出去了，但生猪屠宰和肉品加工没有发展起来。
    2.4 养殖公共品供给制度的缺陷
    养殖公共品是指生猪养殖生产中具有效用不可分割性、服务非竞争性、受益非排他性的服务或产品。显然，生猪养殖的疫病防控、粪污治理、质量监管、信息体系、养殖水电路基础设施等属于纯公共性产品，良种繁育、科技推广等属于准公共性产品。由于养殖业属于弱质产业、低效产业，且在国民经济中具有基础性地位作用，养殖公共品和准公共品都应由政府供给。养殖公共品供给不足，必然导致生猪养殖疫病防控难、技术推广难、质量监测难、良种供应难、环境治理难以及养殖基础设施缺乏等。不仅影响生猪产品质量，而且严重影响生猪生产可持续发展。以生猪疫病防控为例，国家虽然逐年增加重大动物疫病防控经费，但这种经费的增加是建立在过去防疫经费严重不足的基础上，而不是建立在满足动物防疫实际需要的基础上。目前，动物疫病的疫苗经费、免疫注射、疫情监测和处置还没有全额列入财政预算。生猪产销信息体系不健全，可能导致国家不能真实掌握生产情况，农民不能准确掌握市场信息，造成生猪生产宏观调控滞后。今年上半年出现的生猪市场供给偏紧，其实，去年在局部地区就由于生猪价格下跌和疫情严峻出现了存栏大幅下滑和宰杀母猪现象，但由于生猪生产信息渠道不畅通，没有及时将情况反馈到国家的有关部门，致使有关部门未能及时有效地采取相应宏观调控措施。此外，农民养殖过程中经常出现的"一哄而上"现象，都是产销信息公共品供给不足的体现。良种繁育体系不健全，优良品种得不到推广，直接影响整个生猪产业竞争力的提高。质量监管体系滞后，某个猪场出现 "瘦肉精"就可能影响整个县甚至整个省份的生猪产品外销。养殖环境不能有效治理，既影响养殖场自身发展，也严重影响周边环境，甚至是与之相通的江河流域。因此，养殖公共品供给不足，影响的是整个生猪产业及与之相关产业的可持续发展。
    2.5 农村金融体制的缺陷
    相对而言，生猪养殖在现代农业产业体系中是投资较大、利润较低的产业。农民生猪养殖资金不足，完全依靠政府很不现实，依靠农民自我积累又太慢，必须依托金融支持，发挥金融服务的投资乘数作用，满足规模养殖需要，稳定生猪产业发展。目前，农村金融体系所提供的金融支持和金融服务远远不能满足生猪规模养殖的需要。主要表现在：一是农村金融组织机构不健全。国家4大商业银行基本撤出了农村，农村金融服务只有农村信用社在支撑，而且信用体系不健全，农民养殖贷款困难；二是贷款机制不活。由于农村房产变现困难，农村金融机构不接受房产抵押，农民贷款必须找有金融机构认可的具有经济偿还实力的经济能人担保，贷款担保很难；三是贷款周期太短。农村信用社一般要求一年一贷、一年一还，而生猪养殖是周期性养殖行为，生猪出栏后又要立即填栏，"年初贷、年底还"的贷款方式不能适应这种持续的周期性养殖需要。
    2.6 规模养殖风险防范保障制度的缺陷
    生猪规模养殖除了生猪养殖具有共性的市场风险、自然风险、疫病风险外，还有规模经营风险。如规模养殖过程中宏观政策、决策、财务管理等因素造成的风险，经济环境、管理决策、生产技术等因素造成的风险。近年来，国家逐步实行了重大动物疫病扑杀补偿、肉品储备、农业政策性保险等制度，但是这些制度的落实效果并不理想。一是重大动物疫病扑杀补偿的覆盖面窄，保障水平低。生猪的重大动物疫病目前只确定了极少数几种疫病，而对生猪生产危害性大的其他疫病没有扑杀补偿政策，导致发现疫情不能因有效实施扑杀措施造成疫情扩散和疫病流行。同时，扑杀补偿水平往往低于生猪饲养成本，农民对扑杀抵触情绪大。二是肉品储备制度不完善。肉品储备应该是国家在肉品供过于求、价格下跌时，采取国家收购方式储备猪肉；同时，在生猪供给短缺时，及时进行储备肉销售，满足市场供应，维护社会稳定。三是生猪政策保险性还没有全面推行。目前，国家正在启动母猪保险，母猪保险对保护养殖生产能力固然十分重要，但相对于单个养殖场来说，母猪还只是养殖场的小部分。养殖农民既盼望推行母猪政策性保险，更盼望全面推行包括母猪在内的所有生猪政策性保险，既保自然灾害损失，也保动物疫病损失，从根本上化解生猪养殖风险。
    3 创新生猪生产稳定发展长效机制制度的构想
    3.1 养殖用地制度创新
    养殖用地是生猪养殖的基础，规模养殖必须要有规模用地。一是要创新土地流转机制。要在长期稳定农村土地承包权的基础上，放活农村土地使用权和经营权，允许农村土地的自由合理流转，促进农村土地向规模养殖大户集中，满足规模养殖用地需要，提高土地规模利用效率和生猪规模养殖效益。二是要创新养殖用地许可制度。耕地数量和质量是保障粮食安全的"高压线"，既要稳定粮食生产，又要促进规模养殖。因此，生猪规模养殖用地，要在严格执行国家耕地保护制度的基础上，创新规模养殖用地许可制度。生猪养殖属农业生产，应与农业同等对待，只要不是在基本农田建筑永久性栏舍，都要视为农业用地，减免生猪栏舍等养殖固定设施建设的许可收费。尤其是要鼓励生猪养殖进山入林，既增加山地防疫天然屏障，又促进种养结合型生态养殖。
    3.2 税费制度创新
    推进生猪有关税费制度改革，一方面有利于减轻生猪养殖负担，另一方面有利于形成生猪产业发展政策导向。要通过推进税费改革，彻底打破一切束缚生猪产销的不合理税费制度。既要坚决取消牲畜屠宰税，减轻农民养殖负担，又要在财政预算中增加相应投资方向和相应份额的养殖投入，确保不因税费改革减少生猪养殖公益性公共品投入。要进一步深化税费改革，一是要全面取消生猪生产领域的一切收费，生猪防疫的疫苗经费和防疫注射费都要坚决取消，只有实行了免费防疫，才能保障防疫全面到位，从根本上降低疫情风险。牲畜免费防疫的经费，应通过转移支付的形式由国家财政预算支出。二是要减免生猪加工领域有关税费，凡以屠宰和冷鲜肉分割等物理加工为主的生猪屠宰加工要全面取消有关税费，可以参照减免饲料增殖税的做法，减免生猪屠宰加工增殖税，鼓励生猪屠宰加工业发展。三是要全面取消生猪检疫收费，生猪检疫和疫情监测是政府行为，应由财政公共支出，而不再直接从生猪养殖和经营户手中收取，以保证检疫的公正、公平、公开性，避免逃避检疫的行为发生。同时，对跨区域的生猪流通，要禁止重复检疫，重复计费。
    3.3 流通制度创新
    针对当前以活大猪调运为主的流通制度，要采取系列措施逐步改变目前的落后流通方式。首先，要从肉品市场营销上创新流通制度。要坚决打破地区封锁，确保肉品运销畅通。凡检疫合格的猪肉及其制品，可以自由流通，自由进入超市和农贸市场，形成全国统一、有序的肉品市场。其次，要肉品运输上创新流通制度。国家应对冷鲜肉流通的冷链设施建设给予补贴，肉品运销应减免过桥、过路等通行费，从事肉品运输的冷链车等运载工具应减免有关税费。再次，要从肉品加工源头上创新流通制度。可以采取贷款贴息、产业化资金扶持、减免加工增值税等措施，鼓励发展现代化屠宰加工企业，使生猪由远距离调运变成就近机械化屠宰，由常温运输变成冷链低温运输，由集贸市场销售变成超市销售，真正由"运猪"发展成"运肉"。
    3.4 养殖公共品供给制度创新
    首先要明确中央和地方各级政府提供养殖公共品的职责，中央一级的养殖公共品供给主要用于关系全国整体利益的事情上；省一级的养殖公共品供给主要用于全省利益的事情上；市、县级一级的养殖公共品供给主要用于全市、县利益的事情上。对全局性养殖业发展事项，如大中型养殖基础设施建设、重大或重要养殖业科技研究与推广、重要养殖业公共服务体系建设（如全国性或跨区域性的信息预警体系、动物防疫体系、质量安全监管体系）等公共品应由中央负责。信息预警体系建设，最基本的要求是要把政府宏观决策机构与规模养殖户和产品销售市场进行联网、养殖农户与销售市场进行联网，国家能够准确掌握生猪产销情况，及时调整和制定宏观调控政策。农户能够准确掌握市场信息，合理确定生产规模和销售时期。动物防疫体系建设的目标应该是构建由政府埋单的公共免费防疫体系，对生猪主要疫病的疫苗、注射、防控等经费都由政府负担。质量监管体系要做到从中央到市、县，甚至是规模养殖基地和产品交易市场都有检测监管机构、设备、人员和必要的检测和监管经费，实行检测监管政府负责。其次，要实行养殖公共品供给与农业同等的政策，加大对养殖公共品的投入力度。在公共品的供应范畴上，要坚持养殖业与种植业平等、城市与农村平等的原则，生猪养殖基础设施要与农田、水利等一样纳入农村基础设施给予支持，生猪养殖粪污治理要与城市污染治理一样纳入基础设施给予支持。在公共品的支持力度上，要以满足生猪健康可持续发展需要为目标，而不是以支持资金定额为目标。要明确生猪养殖公共品投入在财政总支出和农业财政支出中的比重，并根据生猪养殖业发展需要而不断提高。动物疫病防控公共品的投入既要有基础预算，又要有专门的防控应急储备金，一旦出现新的疫病或大的疫情暴发，随时都能满足防控需要，而不是再去临时增加预算。再次，要创新公共品投入决策机制。要改过去自上而下的公共品供给机制，建立自下而上的公共品需求表达机制，实现公共品的最优供给和最合理利用。政府对公共品供给，既要满足生产实际需要，又要加强公共品的监督管理，提高公共品资金使用效率。
    3.5 养殖信贷体制创新
    必须创新农村金融服务体系和服务机制。一是要鼓励商业金融机构发放养殖业贷款。国家在利率浮动幅度、再贷款、贴息、补亏、税收等方面，对支农信贷业务制定统一、共享的保护与鼓励政策，用经济手段调动各类金融机构信贷支农的积极性。在统一的保护措施和优惠政策下，任何金融机构，都可以机会均等地介入养殖业农村信贷领域。特别是在各大商业银行纷纷撤出农村以后，要增加养殖业刚性贷款。设立面向农村贷款的专业银行和专门贷款项目，明确养殖业贷款的基础金额，只要贷款在基础金额之下，银行必须提供养殖贷款服务。二是要积极推广小额信贷。小额信贷的贷款额度要根据农户的家庭经济状况和产业发展规模提高贷款额度，贷款利息要按实际使用贷款数量和时间计算，减轻农民贷款负担。农民还款可以少量多次，分段还款，既促进农民的贷款使用和还款，又有利于小额信贷的贷款回收。三是要创新贷款约束机制。要根据农村实际，允许农民贷款可以用财产抵押，活畜抵押。当然，为了保证银行贷款的回收和利益不受损，可以将生猪养殖贷款与政策性保险结合起来，即生猪贷款的前提是进行了政策性保险。这样，即使生猪养殖出现了不可抗拒的自然灾害或疫病灾害，有保险公司承保，农户养殖利益不会受损，银行的贷款利益也不会受损。当然，国家还可以支持农村担保体系建设，财政对担保机构从事生猪贷款担保的风险给予政策性补助，降低担保公司的担保风险。同时，银行贷款要根据生猪饲养周期相对较长和周期性连续养殖的实际，适当延长农民还款周期，允许跨年度还款，以增加养殖资金积累，帮助滚动发展。
    3.6 养殖风险保障机制创新
    创新生猪养殖风险保障机制，一是要健全生猪疫病防控机制。目前政府已经加大了动物防疫基础设施建设，对一类动物疫病和高致病性猪蓝耳病实行政府免费免疫和防疫扑杀制度。下一步关键是要健全制度、健全队伍。健全制度，就是要加强疫情的预报、测报，提高疫病的发现和应急处置能力，确保疫情不流入、不扩散、不蔓延。健全队伍，就是要健全各级动物防疫队伍，尤其是村级防疫员，专职防疫员的劳务报酬要由财政公共支出，真正做到防疫员和防疫工作到位。二是要开展生猪政策性保险。规模养殖场、养殖小区、重点养殖基地的生猪都要进行法定保险。保险经费的筹措，要坚持以政府为主，农户为辅。政府可以从支养资金、赈灾资金、扶贫款等款项中划出部分为专项保险资金。农户是养殖的直接受益者，也应承担部分保费。但保费不宜过高，要考虑当地农民的经济担受能力、生活水平和生猪养殖量。三是要完善肉品储备制度。肉品储备制度不同于粮食储备制度，粮食储备是在正常生产条件下，供过于求时采取的一种保护农民利益的措施。而肉品储备制度有两种情况都要启动储备计划：第一，在生猪养殖供大于求、市场价格下跌时启动储备计划，按保护价收购生猪产品，保护农民养殖利益。市场供不应求时，立即将储备肉投放市场，满足市场供应。第二，在动物疫病流行，居民因消费恐慌而造成市场需求暂时下降时，对非疫区的健康肉品进行储备，待居民消费心理恢复正常后，再将储备肉投入市场。肉品储备可以由政府统一收购，进行屠宰冷藏储备或加工储备，也可以扶持加工企业进行储备。