随着乳制品重要性提高及深层次问题的不断暴露，为解决乳品行业面临生存困境去年以来国家加强了对乳业的重视和监管力度。2007年9月27日国务院出台《关于促进奶业持续健康发展的意见》，2008年3月和6月，国家发改委又先后发布《乳制品加工行业准入条件》、我国第一部《乳制品工业产业政策》。2008年10月9日，以国务院令形式发布了《乳品质量安全监督管理条例》。11月11日农业部发布了《生鲜乳生产收购管理办法》，11月19日发展改革委、农业部、工业和信息化部、商务部、卫生部、质检总局、工商总局、财政部、人民银行、银监会、保监会、中央宣传部、监察部等部门联合发布了《奶业整顿和振兴规划纲要》。

　　工业和信息化部19日至20日在呼和浩特召开全国乳制品行业整顿和规范工作现场会。消费品工业司司长张莉20日表示，要加快修订现行乳品工业产业政策和行业准入条件，完善行业的规范化管理。张莉还表示要结合落实《乳品质量安全监督管理条例》和《奶业整顿和振兴规划纲要》，进一步做好乳制品行业发展规划编制工作，有效遏制重复建设恶性竞争;加快推进乳制品生产企业建立良好生产规范，在生产婴幼儿奶粉的企业强制实施危害分析与关键控制点体系，提高乳制品安全管理水平;要加快修订现行乳品工业产业政策和行业准入条件，补充和调整奶源基地建设、原料奶收购管理、质量检测、质量安全预警体系等内容。

　　综合治理有利于乳业长远发展

　　短短一年内国家对乳业如此密集地出台诸多政策和法规足以表明高层对乳业面临严峻形势十分焦急和极其重视，从众多政策、法规的内容来看，我们认为国家对乳业问题认识清晰、全面，目标明确具体，措施有力，使各有关部门能够分工配合从而有望达到综合治理的目的，无疑将对乳业走上正轨和长期健康发展起到重大的扶持和规范作用。而这些政策的出台前曾广泛征集意见。有消息表明，国务院正牵头6个部门着手制定中国奶业发展的中长期规划。这一规划将是2013年之前中国奶业发展的"蓝本"。

　　上述政策法规涵盖了奶畜养殖、生鲜乳收购、乳制品生产、乳制品销售、监督检查、法律责任， 既提高了准入门槛也加强了上下游相关产业和部门的监管职责。既重视短期信心恢复和奶农利益的保护，更着眼于乳业长久良性发展环境的培育。在行业低谷时，正是规划和引导行业走上良性合理发展道路的契机。尤其是在奶源方面，引导行业尽快采纳养殖规模化和奶源优质化的生产模式是贯穿各项规章的主线。

　　乳业新政明确务实

　　明晰各有关部门的职责是乳业新政中的重要一环，我们认为这本质上是在杜绝推诿和不作为的恶习。如生鲜乳收购站检测费用自行承担，不得向奶畜养殖者收取，或者变相转嫁给奶畜养殖者。对于畜牧兽医部门进行监督检查中的职权也分条加以了明确和强化。引入社会监督也是此次新政的务实和进步之处，如《生鲜乳收购管理办法》第37条"任何单位和个人有权向畜牧兽医主管部门举报生鲜乳生产经营中的违法行为。各级畜牧兽医主管部门应当公布本单位的电子邮件地址或者举报电话;对接到的举报，应当完整地记录、保存。"《乳品质量安全监督管理条例》第53条也规定"任何单位和个人有权向畜牧兽医、卫生、质量监督、工商行政管理、食品药品监督等部门举报乳品生产经营中的违法行为。畜牧兽医、卫生、质量监督、工商行政管理、食品药品监督等部门应当公布本单位的电子邮件地址和举报电话;对接到的举报，应当完整地记录、保存。接到举报的部门对属于本部门职责范围内的事项，应当及时依法处理，对于实名举报，应当及时答复;对不属于本部门职责范围内的事项，应当及时移交有权处理的部门，有权处理的部门应当立即处理，不得推诿。"相关政策法规中多处明确了禁止在生鲜乳生产、收购、贮存、运输、销售过程中添加任何物质。这无疑是对三氯氰胺事件的亡羊补牢之举。此外，相关政策中也多处明确了相关交接单据保存期为2年，也将有效地防止日后类似事件重演并能够及时得以追究。

　　乳业重振仍需时日

　　2008年前三季度，全国城镇居民人均乳品消费18千克，同比下降4.05%，其中第一季度同比下降11.08%，第二季度明显回升，同比增长0.33%,第三季度继续下降,同比下降1%。07年乳品高价在第一季度延续,直接导致消费下降;第二季度逐渐进入牛奶消费淡季，乳品企业为了完成年度销售任务，一方面压低牛奶收购价格，另一方面在终端市场展开近年来时间最长的促销战，促销产品涉及几乎所有的液体奶产品，导致08年第二季度人均消费量同比略有增长;第三季度受三聚氰胺事件影响,9月11日后乳品消费显著下降。下半年CPI逐渐有所回落，特别是食品价格将有所回落(这主要受政府以增加供给为核心的扶持政策以及扩大内需和刺激消费政策的影响)，饲料价格总体上呈下行态势，乳基原料的进口价格总体上还会趋于下降。另外，随着国家对国内原料乳生产及乳品加工市场的整顿和规范，居民乳品消费信心逐渐恢复，上述因素都有利于居民乳品消费。从制约因素来看，三聚氰胺事件给消费者带来的消费恐慌心理尚未完全消除，居民乳品消费信心的完全恢复尚需更长时间，另外，由于美国的次贷危机引发的全球性的金融危机，对实体经济已经和继续产生很大的负面影响，影响了居民的就业和经济收入，从而影响了消费(包括乳品消费)。从08年全年来看，国内乳品价格仍然处于高位，城镇居民人均乳品消费较上年同期还会有所下降。

　　乳业消费出路在农村

　　从《奶业整顿和振兴规划纲要》等相关政策所涉及的工作目标来看，几乎都是从供给角度来考虑问题的。《纲要》对奶业整顿和振兴工作，提出了三个阶段的工作目标：一是到2008年底前，全面整改，加大扶持力度，各环节基本恢复正常。二是到2009年10月底前，使奶业发展在制度化、规范化建设上迈出重要步伐。三是到2011年10月底前，在推进养殖规模化、产销一体化，加工布局优化、全行业标准化，以及规范市场竞争、完善质量标准体系等方面取得实质进展。力争奶牛良种覆盖率提高到60%，奶牛平均单产水平接近5.5吨，100头以上规模化养殖场(小区)奶牛比重达到30%左右;乳制品生产企业完成良好生产规范改造，基地自产生鲜乳与加工能力的比例达到70%以上;乳制品加工行业的集中度进一步提高。奶业的质量标准体系、检测监管体系、质量管理体系基本建立，乳制品质量安全水平显著提升，奶业的整体素质和效益达到新水平，现代奶业基础格局初步形成。从消费的角度来看，《纲要》涉及的内容为重塑消费者信心与是加快市场恢复与培育工作。

　　尽管近段时间，受三聚氰胺事件的影响，众多知名乳品品牌纷纷推出罕见的降价促销活动，一改事件披露的前几周乳品销售一泻千里的尴尬局面，销售显著上升。但从2003年以来，全国城镇居民人均乳品消费(包括鲜奶、酸奶和奶粉)低水平地徘徊在25千克左右，与亚洲40~50千克、世界90~100千克、发达国家250千克以上的水平相去甚远。因此长远来看，拉动国内乳品消费，不仅要从供给角度思考，更应该从消费需求角度思考。从目前形势来看，提供足量和质量有保证的乳品并不难，最困难的是突破需求瓶颈。从目前中国乳品消费实际来看，消费很不均衡，甚至可以说乳品尚未成为中国城乡居民大宗消费食品。从2007年来看，全国有9个省份(福建、浙江、湖北、贵州、广西、广东、湖南、海南和云南)城镇居民人均乳品消费低于20千克，只有山西和北京人均乳品消费达到40千克以上。据初步统计，中国农村居民人均乳品消费达到在3~3.5千克。

　　要振兴中国乳业，整顿和规范市场，改善市场供给固然重要，但中国乳业要实现长久发展，离开对消费的扶持将寸步难行。从这一点上讲，近年来出台的诸多政策，存在最大的缺陷就是如何拉动低消费水平省份城镇居民的乳品消费，特别是农村居民乳品乳品消费，我们认为农村消费事关中国奶业可持续发展大局。如果说没有中国农村居民的小康就没有中国人的真正小康，如果中国农村居民乳品消费没有明显改观，乳品就没有成为真正意义的大众消费食品。

　　结论

　　随着国家对国内原料乳生产及乳品加工市场的整顿和规范，居民乳品消费信心逐渐恢复，有利于居民乳品消费。但三聚氰胺事件给消费者带来的消费恐慌心理尚未完全消除，居民乳品消费信心的完全恢复尚需更长时间，另外，全球性的经济危机透过对对实体经济影响对乳品消费影响不容低估。08年国内乳品价格仍然处于高位，城镇居民人均乳品消费较上年同期还会有所下降。乳业重振仍需时日，乳业发展重点在农村。维持对乳业"中性"评级。